Congresso aprova proposta para tentar padronizar e adequar indicações de emendas ao Orçamento

Texto analisado em sessão conjunta mantém brechas, segundo entidades, para ocultar padrinhos de indicações de bancadas e de comissões. Resolução tenta atender a determinações do Supremo. Placa indica acessos ao Congresso Nacional
Roque de Sá/Agência Senado
O Congresso Nacional aprovou nesta quinta-feira (13) um conjunto de regras que tenta adequar o processo de indicação de emendas parlamentares ao Orçamento às determinações do Supremo Tribunal Federal (STF).
Analisado em sessão conjunta de deputados e senadores, o projeto de resolução foi elaborado pelos comandos da Câmara e do Senado depois de a Corte aprovar um plano para retomada do pagamento de emendas e para dar mais transparência aos recursos.
Esquema de desvio de emendas envolvia ameaça de morte
🔎As emendas parlamentares representam uma parte — cada vez mais significativa — do Orçamento da União. São recursos que deputados e senadores destinam a seus redutos eleitorais para a realização de obras e projetos.
Em 2024, o montante reservado para esses gastos foi de cerca de R$ 52 bilhões. Por meses, o pagamento das verbas foi interrompido para atender a decisões do STF, que cobrava por mecanismos para identificar os padrinhos das indicações.
O imbróglio chegou ao fim, em março, com a aprovação unânime dos ministros da Corte de um plano de trabalho do Congresso e do governo federal.
➡️A principal promessa do documento é que, a partir de 2025, não será mais possível executar emendas sem a identificação do parlamentar solicitante.
Tentando atender aos pedidos do Supremo, a nova resolução do Congresso estabelece critérios para a aprovação de emendas parlamentares e alinha o processo de indicações a uma lei sancionada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) em novembro passado.
O texto prevê ainda mudanças na Comissão Mista de Orçamento (CMO), colegiado de deputados e senadores responsável por analisar propostas orçamentárias (veja mais aqui).
Dentro das novidades da proposta aprovada pelo Congresso, estão modelos de atas para detalhar como se deu o procedimento de análise e aprovação de emendas em comissões e em bancadas estaduais.
Os documentos, no entanto, mantêm brechas para ocultar o padrinho dessas emendas — o que pode, na avaliação de entidades de transparência pública, ferir o acordo firmado com o STF.
“A proposta ignora o ponto central das determinações feitas até o momento pelo STF e insiste em institucionalizar a prática característica do ‘orçamento secreto’ em suas diversas versões históricas: a ocultação dos autores de proposições e indicações de emendas”, diz nota divulgada pela Transparência Internacional, Transparência Brasil e Associação Contas Abertas.
Sem mencionar críticas ao projeto, o presidente do Senado e do Congresso, Davi Alcolumbre (União-AP), afirmou que a nova resolução garante “transparência e rastreabilidade das emendas”.
Alcolumbre — que participou ativamente da elaboração do texto junto ao presidente da Câmara, deputado Hugo Motta (Republicanos-PB) — classificou as medidas como necessárias para a execução do Orçamento de 2025, que deveria ter sido aprovado no ano passado e ainda sofre com atrasos por conta da disputa jurídica em torno das emendas.
“É uma resposta urgente, inadiável e necessária que coloca em trilhos novamente a execução orçamentária de maneira a garantir a transparência e a rastreabilidade das emendas parlamentares em conformidade com as diretrizes firmadas na Constituição Federal”, disse o senador.
Entenda a seguir, nesta reportagem, o que a resolução prevê para (clique para seguir ao conteúdo):
emendas de comissão
emendas de bancada
emendas individuais e PIX
análise do Orçamento
emendas já aprovadas
Emendas de comissão
As emendas de comissão são recursos indicados por colegiados temáticos no Congresso — tanto da Câmara quanto do Senado. Não são impositivas — ou seja, não têm execução obrigatória.
Esse tipo de emenda não tem valor previamente definido, nem um mecanismo de distribuição dos valores entre os colegiados. O montante destinado a essa categoria é definido anualmente, conforme as negociações para a aprovação do Orçamento.
A categoria sofreu um aumento nos últimos anos. Foi inflada depois de o STF derrubar as emendas de relator, conhecidas como “orçamento secreto”.
As emendas de comissão não herdaram somente os valores, também mantiveram a opacidade do tipo considerado inconstitucional pelo Supremo.
Os problemas de transparência com esse tipo de recurso foram objeto principal das decisões da Corte que bloquearam o pagamento das indicações parlamentares.
A resolução aprovada conjuntamente pelo Congresso mantém, porém, os mesmos problemas.
Em uma nova versão do texto, o relator, senador Eduardo Gomes (PL-TO), abriu a possibilidade de que parlamentares indiquem individualmente suas emendas às comissões.
Inicialmente, a proposta apresentada pela Câmara e pelo Senado definia que que propostas de indicações seriam analisadas primeiro de forma interna, dentro das bancadas partidárias.
Caberiam aos parlamentares membros de uma sigla aprovar as sugestões de emendas e enviá-las para aprovação final dentro das comissões.
Pelo novo texto, os líderes continuarão podendo indicar. Mas parlamentares individuais também terão essa possibilidade.
É neste ínterim, entre a indicação dos líderes e a análise pelas comissões, que está a primeira brecha de ocultação. Na ata que os líderes enviarão às comissões detalhando valores e favorecidos pelas emendas, não há qualquer menção ao nome do parlamentar que solicitou a emenda.
Depois de aprovar quais serão as indicações acatadas, a comissão deverá enviar uma nova ata com os detalhes das emendas ao governo federal.
Aqui há outra brecha: no documento, está previsto um campo para indicar qual deputado ou senador pediu a emenda; mas não há regra se, neste espaço, deverá estar inscrito o nome do padrinho verdadeiro ou, de forma genérica, do líder partidário que encaminhou os pedidos aos colegiados — mecanismo utilizado atualmente.
Emendas de bancada
Emendas de bancada são destinações de parte de recursos do Orçamento definidas pelo grupo de parlamentares que representa um estado no Congresso. Têm execução obrigatória.
Pela resolução aprovada, cada estado terá direito a até 11 emendas, sendo que 3 delas devem ser destinadas exclusivamente para concluir obras já iniciadas.
As indicações, de acordo com o texto aprovado pelo Congresso, terão de ser aprovadas por três quartos dos deputados e dois terços dos senadores que compõem cada bancada estadual.
Também há brecha para ocultar o padrinho nessa categoria de indicações. Entidades de transparência avaliam que a resolução não atende ao compromisso do Congresso e do governo para dar nome aos parlamentares solicitantes das emendas.
Assim como nas emendas de comissão, em um primeiro momento, as bancadas estaduais de deputados e senadores votam e aprovam quais indicações serão feitas pelo grupo ao Orçamento.
Neste momento, o modelo de ata previsto na resolução estabelece que deve ser informado o parlamentar solicitante da emenda.
Há, porém, uma segunda ata, que será o documento válido para fins de execução orçamentária. Este documento, que vai ser enviado ao governo federal, não traz qualquer campo para identificação do padrinho.
Atendendo a pedidos do Supremo, a resolução estabelece que as emendas de bancada deverão informar de forma “precisa” o local em que serão utilizadas.
Também define que um estado não poderá enviar emendas para outro, salvo em caso de “projetos de amplitude nacional”.
Emendas individuais e PIX
Esse tipo de emenda, como o próprio nome diz, é indicado por cada parlamentar. Tem execução obrigatória.
Segundo a resolução, as emendas individuais poderão chegar a até 2% da receita corrente líquida (soma da arrecadação) do ano anterior. O montante será dividido igualitariamente entre os parlamentares de cada Casa, seguindo os seguintes percentuais:
1,55% dos recursos de emendas individuais devem ser partilhados entre deputados
0,45%, entre senadores
A resolução prevê, ainda, que em transferências especiais — as chamadas “emenda PIX” — as emendas devem ser destinadas “preferencialmente para a conclusão de obras inacabadas”.
As “emendas PIX” já foram alvo de outras alterações para atender a requisitos do Supremo. Elas são repassadas diretamente para os caixas dos entes federados sem celebração de convênios, mas agora precisarão trazer explicitamente o local onde será utilizada.
Mudanças na análise do Orçamento
A nova resolução do Congresso também estabelece mudanças no rito de análise das emendas. As alterações foram sugeridas pelo relator da proposta, senador Eduardo Gomes (PL-TO).
De acordo com o texto, a Comissão Mista de Orçamento não poderá votar as emendas às leis orçamentárias sem que o Comitê de Admissibilidade de Emendas aprecie anteriormente as indicações.
A resolução também dá poder à CMO para criar novas normas complementares para o processo de análise de emendas parlamentares.
No início desta semana, as direções do Congresso circularam uma versão prévia da proposta de resolução que previa a criação de uma Secretaria Especial do Orçamento, sobreposta às já existentes consultorias de Orçamento e vinculada ao presidente do Senado e do Congresso.
A criação do órgão foi criticada por parlamentares que argumentaram que a medida daria superpoderes ao presidente do Congresso. Na versão aprovada nesta quinta, o surgimento do órgão também foi descartado.
Além das mudanças no funcionamento da CMO, a resolução aprovada pelo Congresso também prorroga o mandato da atual composição do colegiado misto até o fim da aprovação do Orçamento de 2025, que está emperrada por causa do imbróglio das emendas.
Emendas já aprovadas
Para atender ao STF, a resolução prevê que as comissões da Câmara e do Senado deverão ratificar todas as emendas aprovadas pelos colegiados ao Orçamento de 2024.
Na nova análise, de acordo com o texto, as comissões deverão seguir os novos formatos de atas, tentando atender às determinações para identificar os padrinhos verdadeiros das indicações.
A medida, segundo parlamentares, foi incluída para destravar de vez o pagamento de emendas de comissão que foram bloqueadas por decisões anteriores do ministro do STF Flávio Dino.
As bancadas estaduais também deverão ratificar as emendas que já foram aprovadas para o Orçamento deste ano.
Segundo a resolução, os estados precisarão readequar as indicações às novas atas. Se não houver adequação, as emendas não poderão ser executadas.